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【山西华安】浅议PPP存量项目

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【山西华安】浅议PPP存量项目

【摘要】:
自2013年以来,我国PPP模式已经经历了四年的快速发展,全国各省市大量PPP项目落地。
  自2013年以来,我国PPP模式已经经历了四年的快速发展,全国各省市大量PPP项目落地。根据明树数据统计,截止2017年12月31日,全国入库项目数量达14059个。其中入库项目中采用BOT和BOO模式的项目数量占总入库数量的83.40%,可见四年间实施的PPP项目大多为采用单一运作模式的新建类项目。自2018年开始,很多地方政府财政承受能力已经接近10%的红线,PPP新建项目尤其是纯政府付费类的PPP新建项目开展都持审慎态度。相反,目前的项目管理库中,存量项目所占比例较小,优质的存量项目尚存较大的市场容量。为缓解地方政府负债压力,响应财政部和发改委鼓励运用PPP模式盘活存量资产的号召,以及鼓励民营企业投资存量项目,未来采用PPP模式的存量项目将有较大增长空间。
一、存量项目的范围
1、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中提出 “行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目”,故财政部对PPP的项目类型分为两大类,一类为新建、改建项目,一类为存量资产项目,且从划分中可知存量项目应为已完成并确认为存量资产的项目。
2、2017年5月3日财政部联合发改委、司法部、人民银行等六部委下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号),同年5月28日财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号),两份文件的发布导致地方政府原来通过政府购买服务模式融资的大量项目,遭受银行断贷,而这类项目大多处于在建状态,其中只有已建成项目可认定为政府存量资产,其他项目最终形成了政府存量债务。2017年7月3日发改委《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)提出“对在建的基础设施项目,也可积极探索推进PPP模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理,减少项目前期推进困难等障碍,更好地吸引社会资本特别是民间资本进入”,这份文件也为此类项目转化为PPP项目提供了依据,可将此类项目归为存量项目进行处理。
故综上考虑,PPP存量项目应包含已完工项目和在建项目两类。
二、存量项目的常用模式
  财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中给出TOT和ROT两种存量资产的操作模式,各自的定义如下:
1、TOT模式
  转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
2、ROT模式
  改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
由以上定义可知,在财政部规定的存量项目的操作模式中,存量资产都是要进行所有权转让的。
《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号文)中提出:“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目,根据项目特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本”,可知发改委的规定中经营权、收费权的转让也属于存量资产的转让形式。
故在PPP实操中,关于存量资产的转让操作分为两类情形:一类是转让存量资产的资产权属及存量资产的占有、使用和收益等物权(通常体现为特许经营权),主要为污水、垃圾、高速公路、医院等经营性较强的项目。
另一类是只转让存量资产的占有、使用和收益等物权(通常体现为特许经营权),主要为市政道路、园林绿化、学校、公园等非经营性项目以及手续不全或在建类型项目。
三、资产评估
1、资产评估的范围
  2017年11月10日,财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》中明确提出“涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的,不得入库”,故涉及国有资产权益转移的项目均应进行资产评估。而根据《中华人民共和国企业国有资产法》中第十六条规定,“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利”,故PPP项目中涉及国有资产占有、使用、收益和处分权的转让的项目均应提供资产评估报告。
2、评估报告的有效期
  《资产评估准则——评估报告》(中评协[2017]32号)文中第十条规定“资产评估报告应当明确评估结论的使用有效期。通常,只有当评估基准日与经济行为实现日相距不超过一年时,才可以用资产评估报告”,因此资产评估报告的有效期一般是以评估基准日确定的1年内。在PPP项目操作过程中,资产评估应在识别阶段完成,而若PPP项目未在评估有效期内落地,资产评估报告将会失效,需重新进行资产评估,同时导致两评一案工作发生调整,影响项目的实施进度,这是存量项目实操过程中需要注意的一个重点事项。
3、转让价格的确定
  《中华人民共和国企业国有资产法》第五十五条规定:“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据,合理确定最低转让价格”。
PPP项目实际操作中,为了确定存量资产的转让价格,通常聘请资产评估机构对存量资产进行价值评估。在评估过程中,项目的竣工图纸、资产权属证明、财务会计报表、债务证明等资料将作为资产评估的重要依据。资产评估完成后,综合考虑资产评估价值、政府存量债务额度等因素,确定项目存量资产的转让价格,原则上转让价格不低于评估价值。
四、相关问题
1、现行的PPP项目大部分以财政部政策指引为依据进行操作,而作为纲领性的文件财金113号文其有效期为2017年11月29日,其中有关存量项目操作模式的定义是否还有指导意义?
2、不论财政部113号文或是发改委出台的2231号文件,其操作流程均是为新建类、改建类项目所设计的,存量项目并不完全适用,其前期重要的资产评估环节涉及的工作并无相关规定。
3、存量项目中按照《企业国有产权转让管理暂行办法》中“产权转让原则上通过产权市场公开进行”和《事业单位国有资产管理暂行办法》“事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的,应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置”的要求,存量项目涉及的产权转让是遵循PPP的操作流程还是国有产权转让流程?
4、存量项目转让过程中由于政府无法开具增值税发票,导致项目公司入账的存量资产无法形成进项税额,运营期内项目公司将面临销项税额没有足够进项税额抵扣的问题,从而导致项目公司产生较高的税负成本。
  存量项目作为PPP未来发展的趋势,要想取得良好的发展,规范的、可遵循的政策依据是不能少的,针对上述方面的相关问题,建议国家相关部委尽快出台相关指导性的文件。