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【山西华安】浅谈“中国式”PPP

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【山西华安】浅谈“中国式”PPP

【摘要】:
政府和社会资本合作(PPP)模式起源于英国,是从私人融资倡议(政府通过与市场投资人签订合同,由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护基础设施,并由政府定期支付费用)演化而来。
  政府和社会资本合作(PPP)模式起源于英国,是从私人融资倡议(政府通过与市场投资人签订合同,由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护基础设施,并由政府定期支付费用)演化而来。然而各国对PPP模式的定义均有不同,比较有代表性的是英国与联合国的定义。英国财政部定义,PPP是由公共部门与私营部门联合协作安排,可以覆盖所有跨越公共部门与私营部门合作的领域,包括协同工作、共担风险来执行政策、服务和基础设施。联合国发展计划署则认为,PPP是政府、营利性企业和非营利性企业组织,基于某个项目而形成的合作形式,由参与合作的各方共同承担责任与融资风险。尽管各国定义有所差别,但其本质是相同的,均是以公共部门与私营部门合作为前提,以提供产品与服务为目标,强调利益共享与风险共担,核心要义是引入市场激励、提升效率、分散风险。
一、我国PPP发展的基本情况
我国财政部在引进、消化、吸收后将PPP定义为,政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。从政府治理的角度看,PPP也理清了政府与市场之间的关系,可以视为公共部门改革的一部分,是广义的政府职能转变的一部分,在这个新的定位过程中,政府从直接的公共服务提供者,转变为推动者和规则制定者。
PPP有多种形式,包括短期的运营和维护协议(O&M)、中长期的建设-租赁-经营-转让(BLOT)、长期的购买-建设-经营(BBO)等十余种形式,其中大多数为10-30年的长期合作。我国较为常见的建设-转让(BT)从定义上讲并不属于PPP范畴,BT模式的融资主体、公共服务提供者仍然是政府,政府与社会资本之间是一种雇佣关系而非合作关系。但当前各地方政府对BT的界定仍然十分模糊,只有重庆市率先将BT项目移出了PPP示范项目库。
  上世纪80年代开始,有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进,一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我国早期的PPP,其具体形式就是BOT。到了1990年,国家计划委员会有计划、有组织地推广BOT,选取了一批试点项目:第一个试点项目是1986年的深圳沙角B电厂项目,采取的是建设-经营-转让(BOT)的形式,因此,我国是世界上最早使用PPP模式的国家之一。1995年我国财政支出出现较大缺口,由原国家计委牵头实施了广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目。此后PPP的发展却陷入停滞。一方面,是由于一些失败案例的出现,使政府部门开始反思PPP,顾虑此类项目是否能充分保障公共利益;另一方面,一些开发商因为中国缺少健全的法律和管理体系,自身无法得到应有的法律保护而退出该领域;还有一个制约因素是,私营企业很难获得长期低利率贷款,因为在没有政府担保的情况下,金融机构对给基础设施、公用事业项目提供长期贷款是非常谨慎的。直到2013年底十八届三中全会才提出有效利用社会资本进行基础设施建设,2014年至今,一系列制度设计和支持政策出台,将PPP上升到国家意志层面。财政部的PPP综合信息平台显示,截止2017年末我国入库项目7137个,总投资额10.8万亿元,项目落地率超过20%,但有接近70%的项目仍处在识别阶段。中西部地区对PPP的需求较大,各省市按入库项目投资额排序,贵州、山东、河南、云南、四川、河北居前六位,分别为1.3万亿元、1.1万亿元、8238亿元、7878亿元、7838亿元、5321亿元,合计占入库项目总投资额的50.9%。按行业看,市政工程、交通运输和片区开发3个行业项目数、投资额均居前三位,分别占入库项目总数、总投资额的53.1%、67.2%。这表明在新型城镇化的进程中,我国仍面临着较大的基础设施需求,仍有缺口待补。从项目回报机制看,使用者付费项目4,315个,投资额4.2万亿元,分别占入库项目总数和总投资额的46%和40%;政府付费项目2,743个,投资额2.4万亿元,分别占30%和22%;可行性缺口补助项目2,227个,投资额4万亿元,分别占24%和38%。从增长态势看,政府付费或补助项目的增速要高于使用者付费项目。
二、我国PPP模式存在的问题
  PPP模式在我国是新生事物,缺少完善的制度框架和成熟的操作经验,很多工作只能在摸索中推进,容易出现不规范的问题。随着我国地方政府债务管理不断走向规范、透明,在合规正常举债受到严格监管的情况下,PPP容易成为一些地方违法违规举债的渠道。应该看到,PPP不仅是一种融资手段,更关系体制机制的变革及公共服务效率的提高。如果PPP项目不规范,不但影响改革目标的实现,还会带来地方政府债务风险,危害不可谓不大。
尽管我国PPP的发展势头十分强劲,但PPP市场仍然不成熟,在法律框架、投资环境、机构管理、金融支撑等方面经验严重不足。大致体现在以下几方面:
1、地方政府方面
  PPP模式不仅是拉动投资的方式,更是促进提高公共部门综合效率的管理模式,但就目前而言地方更多地将PPP模式视为一种新的“融资工具”。当前地方财政收入放缓,但在稳增长、保民生的压力下,财政支出并未减少,财政状况普遍吃紧,特别是在清理地方融资平台、严控地方债务的相关政策出台后,地方政府急需新的融资方式,因此许多地方政府将PPP视为新的融资工具,以此来缓解财政吃紧及存量债务运转压力。
不少地方政府认为PPP就是让政府减少支出,而将风险转嫁给社会资本,降低政府风险或财政风险。在实际操作过程中,地方政府想尽办法规避国家规定的10%的一般公共预算支出限制,出现了财政保底承诺、回购安排、明股实债、以政府购买服务方式偷换概念等方式进行变相融资。例如重庆,今年2季度重庆新增PPP入库项目只有2个,而2015年重庆PPP项目投资总额就高达1000亿以上,就是因为重庆的PPP项目充斥了大量的BT形式,这种伪PPP模式将进一步增加财政负担,因此重庆市政府暂停了PPP项目的立项。
此外地方政府也缺乏PPP对提升公共产品和服务供给效率作用的认识,上半年入库的PPP项目中,包括体育、医疗、教育、社会保障、养老等公共服务类的项目投资总额占比在10%左右。对比PPP市场较为成熟的国家,例如加拿大,其医疗、教育等提供公共服务类的PPP项目占比超过30%。
2、法律与管理制度方面
  社会资本参与公共服务及产品的供给,很重要的一个因素就是需要得到政府的授权,即特许经营权。而当前我国并没有出台《特许经营法》,只出台了发改委等六部委制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》部门规章作为参照的管理标准,且在该规章中也没有清晰的界定职能部门的权力范围、明确相关主体的权责利等重要问题,法律法规上缺乏顶层设计严重制约了我国PPP市场的规范发展。
  同时也缺乏解决PPP争议的法律法规。目前我国的争议解决制度有民事诉讼、行政诉讼和仲裁三种,PPP项目兼具民事合同和行政合同的双重特征,因此适用于何种解决方式存在着争议。财政部的文件中提出要以仲裁或民事诉讼的方式解决纠纷,但PPP项目争议很多涉及到行政讼诉问题,如果没有相应的法律法规对社会及行政相对人依法进行保护,像长春汇津公司的悲剧将会再度重演。
  PPP的管理制度也不明确,从国家层面看,PPP是由国家发改委和财政部共同管理的,两部委各自先后下发了一系列PPP文件,也各自建立了PPP项目库,对规范推动PPP工作起到了积极作用,但目前为止两部委职责分工仍不清晰。在地方层面就更为混乱,各部门分兵把口,相互之间也缺乏协作沟通,出现了双重管理或多重管理,甚至无人管理的现象。
事实上,中国PPP面临的最大风险是来自政府方面的整治风险,即由于政治压力、经济因素或其他原因,政府不再遵守原来与私营方达成的PPP合同或协议,甚至阻碍项目正常运作。比如山西太榆公路许西收费站的案例。1997年,太榆公路作为晋港合作的引资项目,由香港路劲基建有限公司经营管理,合同期限为23年。由于当地城镇的快速发展和交通流的持续增大,该项目收益一直很好。然而因城镇化之发展,几年之内,太榆公路由原先的城市外公路,变成了城市区域内主要交通要道,如果这条公路继续收费,将会引起民愤。
  面对舆情民意的压力,山西省交通厅和港方2005年达成协议,将许西收费站和另一收费站同时撤除,且根据原先PPP合同中的违约终止条款,山西省政府承诺向港方赔偿两亿多人民币。然而,山西省政府考虑到太原市规划建设的龙城大街(能让车流绕过许西收费站)的投资与许西收费站撤站补偿大体相当,于是做出保留许西收费站、集中财力建设龙城大街的决策。这样的举措,给许西收费站带来了严重的经济后果,近三分之二的车流被分流到龙城大街,这样也使私营方香港路劲基建公司萌生退意。于是,山西省政府于2011年以2500万元回购了该项目。这对于民营资本的投资积极性打击是很大的。
3、民营资本方面
  从财政部目前公布的示范项目看,按项目数计算,民企参与或投资的项目占比仅为36%,而国有企业参与或投资的项目占比超过55%。从理论上看,PPP要发挥私人部门的市场机制作用来提升效率、降低成本、分散风险,而国有资本具有一定的非市场特征,包括带有官僚属性的决策机制、非完全营利特征、竞争不够充分、风险一定程度上与政府挂钩等。因此一个规范的PPP市场应该是让民间资本成为投资的主力军,即使考虑到国企的主体地位,也应是民营资本与国有资本投资比重相当。
  民营资本参与PPP项目首先是遇到“玻璃门”的问题,政府与民间资本的密切合作,容易被理解为“官商勾结”,部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体,民营企业不被同等对待。其次从PPP项目看普遍投资规模较大、投资收益率偏低、项目公益性较强而经营性不足,很多民企既不具备相应资质和资金实力,也没有国企的融资成本低,更承受不了过低的回报率,造成民营资本参与PPP投资的积极性不断降低。
最后是信用风险问题,民营资与地方政府合作与一般的商业合作不同,因两者地位不平等、目标不一致、能力不平衡等因素,具有天然的不对等性,一旦出现信用违约,民营资本将承担全部风险,而央企、国企可以凭借其雄厚的政府关系和财力来处理各类风险。
  我国经济发展进入新常态,需要通过改革创新和动力转换,提升经济发展水平、发展质量。PPP模式是国际公认的社会资本参与公共资源配置的有效途径之一。PPP改革作为一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新,通过创新机制转换,为增加公共产品公共服务供给、稳增长提供了一种新的动力。希望我国的PPP模式可以在成长中规范、在规范中成长,为我国的基础设施建设和公共服务的供给与发展再添一份力量。